I centri di permanenza temporanea (CPT) per immigrati clandestini: cosa sono e come (non) funzionano. Parte Prima

Si parla spesso di centri di permanenza temporanea, o CPT, ma pochi sanno veramente cosa sono. Provo dunque a spiegarlo ripercorrendone la storia. Mi auguro che questo articolo possa rappresentare una sorta di “guida” per capirci qualcosa, o per approfondire ulteriormente. L’articolo è un po’ lungo – si tratta di un piccolo “dossier” – e per questo lo divido in tre parti. Di seguito la prima.

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Che cosa sono esattamente i centri di permanenza temporanea, conosciuti anche con la sigla “CPT”? Per capirlo è bene anzitutto chiarire che cosa non sono. I CPT non vanno confusi con i centri di accoglienza: mentre questi ultimi servono – lo dice la parola – ad accogliere i migranti, a dar loro un tetto dove dormire, i CPT sono stati costruiti per trattenere gli stranieri in attesa di espulsione. Perché bisogna trattenere le persone in attesa di espulsione? Per rispondere a questa domanda, occorre ricostruire brevemente la genesi storica dei CPT: capire, cioè, quando sono nati, chi li ha inventati e perché.

Le politiche migratorie italiane prima dei CPT

Le radici lontane dei CPT si trovano nella legge Martelli del 1990. Con questa norma le espulsioni diventano uno strumento ordinario di contrasto dell’immigrazione cosiddetta clandestina. In precedenza esisteva il “foglio di via obbligatorio”, con il quale il Prefetto ordinava allo straniero di allontanarsi dal territorio nazionale. Trattandosi di un semplice ordine scritto, tuttavia, non c’era modo di costringere la persona ad andarsene: e, infatti, alla fine degli anni ‘80 alcune ricerche segnalavano che il 90% dei destinatari rimanevano in Italia [cfr. per es. L. Pepino e P. L. Zanchetta, L’Italia degli stranieri: il controllo amministrativo e penale, in «Questione Giustizia», 1989, pag. 663]. Prima della legge Martelli, esisteva anche l’espulsione, con la quale la polizia era autorizzata ad accompagnare fisicamente (e coattivamente) lo straniero alla frontiera: ma la procedura era complicata, perchè a firmare il provvedimento doveva essere direttamente il Ministro degli Interni. La legge Martelli interviene proprio su questo punto, affida ai Prefetti il compito di firmare le espulsioni, e dunque le rende più facilmente eseguibili. In compenso, la nuova procedura non prevede l’immediato accompagnamento alla frontiera: la prima espulsione viene eseguita con una «intimazione» – cioè con un ordine scritto, simile al vecchio “foglio di via” -, e solo se il migrante viene trovato una seconda volta in territorio nazionale si può procedere all’accompagnamento. Nasce così una politica migratoria fondata sull’allontanamento degli irregolari: e di qui nascono i problemi.

Come (non) funziona un’espulsione

Contrariamente a quanto si pensa comunemente, espellere uno straniero non è una faccenda semplice. Ci sono, anzitutto, questioni di carattere normativo: l’accompagnamento alla frontiera è una misura limitativa della libertà personale, e come tale pone problemi di armonizzazione con lo spirito e la lettera della Costituzione. Vi sono poi difficoltà economiche: rimpatriare i clandestini ha costi non indifferenti. Infine – e vengo alla questione dei CPT – una espulsione comporta notevoli difficoltà relative alla riammissione dei migranti nei loro paesi di origine. Spesso, infatti, gli stranieri irregolari sono privi di passaporto e di documenti di identità. Così, quando vengono consegnati alle autorità dei loro paesi, accade che le polizie straniere si rifiutino di accoglierli: senza documenti, infatti, non si può dire con certezza se il migrante è davvero cittadino del paese nel quale viene riaccompagnato. Detto in soldoni, quando la polizia italiana accompagna alla frontiera un migrante, poniamo, tunisino, la polizia tunisina finge di non conoscerlo, magari sostiene che è libico o forse egiziano o addirittura marocchino, e comunque non se lo riprende. Un bel guaio…

Perchè la polizia tunisina (o ucraina o senegalese ecc.) non riammette i propri migranti? La ragione l’hanno spiegata Ferruccio Pastore e Giuseppe Sciortino: «la riammissione non è un problema tecnico quanto piuttosto la cartina di tornasole di una divergenza d’interessi tra stati d’emigrazione e stati d’immigrazione: se per questi ultimi la possibilità di allontanare [...] gli stranieri [irregolari] costituisce un tassello fondamentale delle [...] politiche di contrasto, per i primi, invece, [...] facilitare il rimpatrio coattivo dei propri cittadini è un atto impopolare [...] che produce [...] conflittualità politica [...] e tensioni a livello sociale» [Ferruccio Pastore e Giuseppe Sciortino, Tutori lontani.Il ruolo degli Stati di origine nel processo di integrazione degli immigrati, CESPI, Roma 2001, pag. 17].

Questo ragionamento fa capire quanto sia miope la politica italiana (ed europea) sull’immigrazione. I flussi migratori sono un fenomeno complesso, transnazionale, che coinvolge attori sociali di diversi paesi. Mentre, al contrario, le espulsioni sono una risposta unilaterale del solo paese di destinazione (nel nostro caso, dell’Italia): una risposta semplice, troppo semplice e persino rozza, ad un fenomeno complesso, multidimensionale e globale. E una risposta semplice e unilaterale a un fenomeno complesso e multilaterale è inevitabilmente destinata al fallimento. E, infatti, nel periodo di vigenza della legge Martelli le autorità italiane riescono ad eseguire poco più del 10% dei decreti di espulsione [cfr. M. Barbagli, A. Colombo, G. Sciortino (a cura di), I sommersi e i sanati. Le regolarizzazioni degli immigrati in Italia, Il Mulino, Bologna 2004, pag. 203].

L’invenzione dei CPT (1995-1998 )

Il fallimento del sistema delle espulsioni non spinge però a ripensare l’impianto complessivo delle politiche migratorie. Al contrario, attorno alla metà degli anni ‘90 si fa strada l’idea di rendere più rigide le norme in materia di allontanamento degli stranieri irregolari. Il delicato problema della riammissione dei migranti, in particolare, viene affrontato con l’inasprimento delle procedure: se le polizie dei paesi di origine si rifiutano di riaccogliere i propri cittadini, bisogna impedire che questi ultimi si allontanino nel corso delle trattative tra autorità italiane e straniere. Così, nel 1995, il “decreto Dini” (Decreto legge 18 novembre 1995, n. 489) introduce una modifica alla legge Martelli, che prevede l’obbligo di dimora per gli stranieri in attesa di espulsione: si apre in questo modo la strada a provvedimenti che limitano la libertà personale degli stranieri nel corso delle procedure di allontanamento.

Pochi anni dopo, nel 1997, il Governo Prodi presenta alla Camera il disegno di legge n. 3240 che, una volta approvato dal Parlamento, diverrà noto come “legge Turco-Napolitano” (legge n. 40 del 6 Marzo 1998, poi trasfusa nel Testo Unico sull’Immigrazione di cui al decreto legislativo 286 del 25 Luglio 1998). Ed è proprio la Turco-Napolitano che inventa l’istituto dei CPT: «Quando non e’ possibile eseguire con immediatezza l’espulsione», si legge al comma 1 dell’art. 12, «perchè occorre procedere [...] ad accertamenti supplementari in ordine all’identità o nazionalità [dello straniero], [...] il questore dispone che lo straniero sia trattenuto per il tempo strettamente necessario presso il centro di permanenza temporanea e assistenza più vicino». Dunque, la difficoltà di eseguire un’espulsione – dovuta, come abbiamo visto, al rifiuto dei paesi di origine di riaccogliere i propri emigranti – viene risolta con un vero e proprio strumento di detenzione.

La nascita dei “centri” (1998-2000)

I primi centri vengono attivati, in attuazione della nuova normativa, già nell’Estate 1998 in alcune regioni meridionali (Sicilia, Calabria e Puglia). Il Ministero dell’Interno, però, vuole aprirne subito degli altri, e ha molta fretta: i “centri di permanenza” rappresentano uno dei pilastri della nuova normativa, e un fattore decisivo di “rassicurazione” dell’opinione pubblica. Il Governo attiva procedure di urgenza, e nel giro di pochi mesi (inizio 1999) sono già operativi in tutto il territorio nazionale 11 centri. Per risparmiare tempo e risorse finanziarie, si utilizzano beni demaniali spesso fatiscienti o in condizioni di degrado: i lavori di adeguamento vengono svolti in modo sbrigativo, attraverso interventi strutturali in estrema economia. La gestione viene affidata per lo più alla Croce Rossa, senza vere e proprie gare di appalto e con modalità di assegnazione poco trasparenti [Per queste informazioni si è fatto riferimento alla dettagliatissima relazione della Corte dei Conti: Corte dei Conti – Sezione Centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, Gestione delle risorse previste in connessione al fenomeno immigrazione per l'anno 2002, Roma 2003].

Il risultato di questa attività frettolosa e approssimativa, in termini di garanzie dei diritti umani, è devastante. È la stessa Corte dei Conti a riconoscere che il trattamento degli espellendi «è per taluni aspetti risultato deteriore rispetto a quello riservato ai detenuti nelle strutture carcerarie». Ma una conferma clamorosa delle condizioni inumane in cui sono trattenuti gli stranieri proviene da una fonte giornalistica: un inviato del Corriere della Sera, Fabrizio Gatti, si fa passare per clandestino rumeno e internare in un centro di permanenza. Racconta di «un poliziotto che obbliga un immigrato a firmare la rinuncia all’avvocato difensore», oltre che di maltrattamenti, percosse, degrado fisico delle strutture [F. Gatti, Io, clandestino per un giorno rinchiuso nel centro di via Corelli, in «Il Corriere della Sera», 6 Febbraio 2000]. Altre inchieste dimostrano poi che, nel centro di Via Corelli a Milano, «la convalida dell’internamento [...] è fatta a mezzo di un prestampato uguale per tutti, che la maggioranza dei magistrati neanche legge. [...] Vari operatori sociali raccontano che gli internati [...] non vengono informati dei loro diritti e non viene concessa loro la possibilità di incontrare il loro avvocato» [cfr. S. Palidda, Polizia postmoderna. Etnografia del nuovo controllo sociale, Feltrinelli, Milano 2000, pag. 229].

D’altra parte l’efficacia delle nuove strutture, in termini di reale contrasto all’immigrazione clandestina, è assai dubbia. Nel 1999, su circa 8.000 “trattenuti”, solo il 44% viene effettivamente rimpatriato: questa percentuale scende al 31,1% nel 2000 e al 29,6% nel 2001 [Questi dati sono contenuti nella relazione della Corte dei Conti già citata]. La stragrande maggioranza degli immigrati, dopo aver subito angherie, vessazioni e restrizioni della propria libertà personale, viene liberata: da questo punto di vista, l’istituto del trattenimento si rivela un vero e proprio flop, utile più ad umiliare e stigmatizzare gli stranieri che a regolare le migrazioni clandestine.

Le prime contestazioni, tra giuristi e movimenti

La nascita dei CPT è accompagnata però da diffuse contestazioni. Da un lato, giuristi, avvocati e magistrati democratici contestano la legittimità costituzionale dei “centri”: il trattenimento è infatti una limitazione evidente della libertà personale, che viene inflitta a persone che non hanno commesso reati (la semplice irregolarità del soggiorno non è un reato penale, ma un’infrazione amministrativa: qualcosa di simile, fatte le debite proporzioni, ad un divieto di sosta). La Costituzione italiana, all’articolo 13, prevede che le restrizioni alla libertà personale siano disposte da un giudice, mentre l’espulsione e il conseguente trattenimento sono decisioni del Prefetto. Così, già nei primi anni dopo l’istituzione dei CPT si moltiplicano le contestazioni di avvocati, giudici, esperti di diritto [cfr. tra gli altri: Livio Pepino, Centri di detenzione ed espulsioni (irrazionalità del sistema e alternative possibili), in «Diritto Immigrazione Cittadinanza», n. 2/2000; Roberto Bin, Giuditta Brunelli, Andrea Pugiotto, Paolo Veronesi (a cura di), Stranieri tra i diritti. Trattenimento, accompagnamento coattivo, riserva di giurisdizione, Giappichelli editore, Milano 2001].

Dall’altro lato, associazioni e movimenti di solidarietà avviano azioni, denunce e mobilitazioni pubbliche contro i CPT: tra l’altro, alle tradizionali reti dell’associazionismo pro-immigrati (come la Rete Nazionale Antirazzista) si aggiungono in questo periodo i gruppi legati al nascente movimento altermondialista (impropriamente definito no-global), che è molto visibile sulla scena pubblica. Nel 1999 si costituisce a Milano un coordinamento di associazioni per il monitoraggio del “centro” di Via Corelli: il coordinamento produce, nell’Ottobre 1999, una delle prime inchieste sulle violazioni dei diritti umani nei CPT.

Il 29 Gennaio 2000 un corteo di 20.000 persone, convocato dal movimento delle “Tute Bianche”, e a cui partecipano esponenti del mondo politico come Luigi Manconi e attori come Lella Costa, si ferma davanti al Centro di Permanenza milanese di Via Corelli, e riesce ad ottenere anche l’ingresso di una delegazione dei manifestanti all’interno del centro: la vicenda, che avrà ampia eco sulla stampa nazionale, porta all’attenzione dell’opinione pubblica la questione dei CPT.

I successi del movimento contro i CPT e la Bossi-Fini (2000-2002)

La denuncia di Fabrizio Gatti, le contestazioni dei giuristi e la mobilitazione dei movimenti producono, all’inizio del nuovo decennio, alcuni cambiamenti non irrilevanti nella politica riguardante la detenzione amministrativa. Il 30 Agosto 2000 il Ministero dell’Interno vara una Direttiva generale in materia di Centri di Permanenza Temporanea ed assistenza, nella quale si stabiliscono con precisione i diritti degli “ospiti”, in modo da evitare abusi e violenze delle forze dell’ordine. Tale Direttiva, che non verrà mai davvero applicata, prevede tra l’altro la possibilità di colloqui con familiari e amici, l’accesso ad informazioni sull’asilo politico, il libero utilizzo di telefoni anche cellulari: tutte cose che rimarranno lettera morta… Pochi mesi dopo, sulla questione dei Centri interviene anche la Corte Costituzionale, sollecitata dai magistrati milanesi: con la sentenza n. 105 del 2001, la Consulta interviene in particolare sull’incostituzionalità dei centri. Come spiega Sergio Briguglio in un linguaggio comprensibile ai profani, i giudici costituzionali non dichiarano tout court illegittimo l’istituto del CPT, ma costringono il governo a modificare profondamente la procedura che porta al trattenimento: «La Corte ha dichiarato infondata la questione di legittimità, stabilendo che [...] la misura dell’espulsione con accompagnamento alla frontiera incide effettivamente sulla libertà personale, [e che perciò] la convalida del trattenimento nel CPT deve fondarsi sulla verifica dei presupposti del provvedimento di espulsione, e non solo su quella dei presupposti immediati per l’adozione del provvedimento di trattenimento». Vediamo cosa significa più in dettaglio.

Come abbiamo visto, sin dai tempi della legge Martelli la competenza in materia di espulsioni era stata affidata ai Prefetti: è infatti il Prefetto che decide il provvedimento, lo firma e ordina alla polizia di eseguirlo. Lo straniero può, se vuole, far ricorso al giudice. In questo caso, il magistrato deve esprimersi sul provvedimento di espulsione, decidendo se esso è legittimo e conforme alla legge oppure no: in altre parole, nel ricorso sull’espulsione il giudice si esprime nel merito, e se la decisione del prefetto è stata presa contro la legge, il provvedimento espulsivo decade. Con la Turco-Napolitano, l’espulsione può essere eseguita mediante trattenimento in un CPT: ma, poichè il trattenimento è una misura restrittiva della libertà personale dello straniero, esso deve essere autorizzato dal giudice. Perciò, ogni volta che il Prefetto dispone il trattenimento, è obbligato a chiedere l’autorizzazione del magistrato. Questa autorizzazione si chiama convalida, ed è in linea di principio diversa dal ricorso sull’espulsione. Nella convalida, infatti, il giudice non si esprime nel merito – non valuta, cioè, la legittimità dell’espulsione – ma si limita a decidere se lo straniero deve finire in un CPT o no.

Ebbene, con la sentenza n. 105 del 2001, la Corte Costituzionale – pur non dichiarando illegittimi i CPT – dichiara che, in sede di convalida, il giudice può e deve esprimersi anche nel merito del decreto di espulsione: ciò significa che, se l’espulsione è illegittima, lo straniero potrà contestarla anche prima del ricorso, davanti al giudice chiamato ad autorizzare il trattenimento nel CPT. Si tratta di un piccolo, significativo passo avanti.

Questi successi, parziali ma importanti, vengono vanificati dall’approvazione, nel 2002, della legge “Bossi-Fini” (legge 189/2002, recante modifiche al Testo Unico sull’Immigrazione). La nuova normativa modifica le procedure di allontanamento degli stranieri irregolari: se, ancora ai tempi della Turco-Napolitano, l’espulsione veniva eseguita di norma tramite intimazione - cioè con un ordine scritto consegnato allo straniero – con la Turco-Napolitano tutte le espulsioni (fatti salvi casi eccezionali) debbono essere eseguite con l’accompagnamento coattivo alla frontiera da parte della forza pubblica. Da questo punto di vista, i CPT diventano strumenti indispensabili per eseguire i provvedimenti di allontanamento: e, infatti, la Bossi-Fini rafforza lo strumento del trattenimento, prevedendo l’aumento del tempo massimo di permanenza in un CPT da trenta a sessanta giorni. Le prime mobilitazioni contro la detenzione amministrativa sembrano quindi sconfitte.

(segue)