Visti, passaporti, permessi di soggiorno. Oggi li diamo per scontati, sembra che siano sempre esistiti: almeno da quando esistono gli Stati nazionali. E invece sono più recenti di quanto si creda. Una piccola storia del permesso di soggiorno e delle politiche migratorie ad esso legate: il caso italiano.
Quasi tutti gli strumenti normativi che regolano l’immigrazione sono stati creati all’indomani della Prima Guerra Mondiale: prima, la mobilità delle persone attraverso i confini era sostanzialmente libera. L’esperienza bellica accresce, nelle autorità statali dei paesi europei, il senso di insicurezza e il bisogno di controllo sulle persone che si muovono attraverso gli Stati: si temono, in modo particolare, le operazioni di spionaggio dei paesi stranieri, le attività di organizzazioni sovversive, il terrorismo internazionale. Negli anni ’20, viene così elaborata in tutta Europa una “cassetta degli attrezzi”, cioè un insieme di strumenti per il controllo della mobilità, grosso modo rimasto inalterato nel tempo: visti, permessi di soggiorno, controlli di frontiera ed espulsioni nascono proprio in questo periodo. E il diritto internazionale, fino ad allora abbastanza tollerante nei confronti dell’immigrazione, si adegua al nuovo trend: così, nel 1928 la Conferenza degli Stati Americani sancisce il diritto di ogni singolo Stato di fissare le condizioni di ingresso e di permanenza degli stranieri nel proprio territorio; la Lega delle Nazioni adotta lo stesso principio nel 1929, mentre la Corte Internazionale di Giustizia riconosce la legittimità del principio nel 1932 [Queste informazioni sono tratte da G. Sciortino, L’ambizione della frontiera. Le politiche di controllo migratorio in Europa, Franco Angeli, Milano 2000, pagg. 50 e ss.].
L’Italia fascista, come è facile intuire, si adegua volentieri a queste nuove tendenze. Nel 1930 introduce per la prima volta una politica dei “visti”, che consente di controllare e “filtrare” l’ingresso degli stranieri, tenendo lontani gli elementi considerati “sovversivi” (cioè gli oppositori politici, coloro che sono sospettati di appartenere ad organizzazioni antifasciste). Nel 1931 viene introdotto anche il “permesso di soggiorno”, la cui gestione viene affidata alle Questure e agli apparati del Ministero degli Interni.
Si deve tener presente, per contestualizzare storicamente questi eventi, che in epoca fascista lo straniero non è ancora un immigrato: chi entra in Italia non viene per lavorare, per cercare fortuna, per fare la colf o l’operaio di fabbrica, come accade oggi. In quest’epoca l’Italia è ancora un paese di emigrazione, e sono gli italiani ad andare a lavorare all’estero, non gli stranieri a lavorare in Italia. Per questo, lo straniero non è – e non è percepito – come un immigrato. Tra gli stranieri vi sono piuttosto esuli, o ricchi benestanti “innamorati” dell’Italia, o ancora intellettuali, oltre ad alcune minoranze etniche (soprattutto nei territori conquistati nella prima guerra mondiale). Il timore delle autorità non è dunque quello dell’invasione di migranti: quel che si teme è piuttosto l’infiltrazione di agitatori politici, sovversivi, dirigenti di partiti antifascisti, anarchici. Lo straniero è un potenziale pericolo politico, non una minaccia economica o demografica [per queste informazioni si veda: G. Sciortino, L'ambizione della frontiera, cit.; L. Einaudi, Le politiche dell'immigrazione in Italia dall'Unità ad oggi, Laterza, Bari-Roma 2007, pagg. 28 e ss.].
Torniamo al contesto internazionale. All’indomani della Seconda Guerra Mondiale, le migrazioni in Europa tornano almeno in parte ad essere considerate positivamente dagli Stati: le economie dei paesi in fase di ricostruzione post-bellica hanno bisogno di manodopera, e dunque chiedono immigrati. Questa situazione non riguarda l’Italia né i paesi dell’Europa Meridionale, che sono ancora terre di emigrazione, ma la Francia, il Belgio, la Germania. Pur mantenendo sostanzialmente inalterati i sistemi di controllo migratorio che abbiamo già visto, questi paesi promuovono una serie di accordi bilaterali per favorire la mobilità dei lavoratori: si tratta di accordi tra Stati di origine e Stati di destinazione dei migranti, che in genere definiscono i volumi e la composizione dei flussi migratori, le modalità di reclutamento, i processi e le tappe di trasferimento dei lavoratori all’estero. [Cfr. Ferruccio Pastore e Giuseppe Sciortino, Tutori lontani.Il ruolo degli Stati di origine nel processo di integrazione degli immigrati, CESPI, Roma 2001, pagg. 10 e ss.].
Di questi accordi, è rimasto tristemente famoso quello firmato a Roma dai governi di Italia e Belgio nel 1946: «Il Governo italiano», si legge nel testo del Protocollo, «provvederà a che si effettui sollecitamente e nelle migliori condizioni l’avviamento dei lavoratori fino alla località da stabilirsi di comune accordo della frontiera italo-svizzera; il Governo belga mantiene integralmente i termini dell’accordo “minatori-carbone” firmato precedentemente. Esso affretterà l’invio in Italia delle quantità di carbone previste dall’accordo» [Protocollo Italo-Belga, 1946, citato in Ferruccio Pastore, Dobbiamo temere le migrazioni?, Laterza, Bari-Roma 2004, pag. 3]. In altre parole, l’Italia vende le proprie braccia, manda i propri emigranti in Belgio, in cambio dell’invio di carbone necessario per la ripresa dell’industria nazionale. E poichè il nostro paese, devastato dalla guerra, non ha la forza di imporre al Belgio adeguate condizioni di lavoro e di vita per gli emigranti, questi ultimi finiranno nelle miniere, senza garanzie di sicurezza sul lavoro, con salari inadeguati, orari massacranti e in condizioni abitative precarie. Da questo punto di vista, l’epoca degli accordi bilaterali è stata tutt’altro che un’epoca d’oro, per gli emigranti: ma ha comunque rappresentato una fase in cui i Governi europei avevano interesse ad incoraggiare la mobilità dei lavoratori.
Quest’epoca si chiude in modo quasi improvviso all’inizio degli Anni Settanta. Quasi tutti i Governi europei sospendono gli accordi bilaterali, e dichiarano esplicitamente di voler chiudere le proprie frontiere. Si apre la fase, che per molti aspetti dura ancora oggi, di controlli migratori rigidi, di selezioni all’ingresso, di criminalizzazione dei migranti. I Governi riattivano l’arsenale – peraltro mai formalmente abolito – che aveva caratterizzato le politiche dell’anteguerra: visti, passaporti, permessi di soggiorno, respingimenti e quant’altro.
Nel giro di pochi anni i Governi, che credono di aver definitivamente chiuso le proprie frontiere, scoprono però che gli immigrati arrivano lo stesso. Alla fine degli anni ’70, si registrano in Europa i primi ingressi propriamente irregolari – nasce cioè l’immigrazione clandestina come la concepiamo oggi -; ci si accorge che le restrizioni vengono sistematicamente aggirate, non solo attraverso la loro elusione, ma anche tramite canali garantiti dal sistema del diritto, per esempio l’asilo o il ricongiungimento familiare. Gli immigrati, insomma, continuano ad arrivare, e questo consolida nelle élites dirigenti europee la sensazione di un fenomeno ingovernabile, sfuggente, fonte di inquietudine e di preoccupazione: almeno in parte, il sentimento di «insicurezza» collegato all’immigrazione nasce proprio da questa percezione propria del sistema politico (non è dunque soltanto una spontanea «paura della diversità» delle persone semplici e non acculturate, come spesso si tende a pensare).
L’Europa giunge al traguardo dell’unificazione e dell’integrazione con questo bagaglio di conoscenze, di paure e di preoccupazioni sedimentato negli anni: e l’approvazione del cosiddetto «sistema Schengen» – cioè della libera circolazione di persone e di merci nello spazio europeo – appare profondamente segnata da queste preoccupazioni. Così, mentre ai cittadini europei viene garantita la libera circolazione nello spazio comunitario, i cittadini dei «paesi terzi» (quelli che oggi chiamiamo “extracomunitari”) sono ancora vincolati da limitazioni e procedure di selezione.
L’Italia scopre di essere diventato paese di immigrazione intorno agli anni ’80: la sua classe dirigente, completamente impreparata a gestire un fenomeno fino ad allora sconosciuto, eredita dagli altri paesi le paure, le preoccupazioni, le inquietudini condivise dalle elites politiche del Vecchio Continente. Gli strumenti polizieschi di governo dell’immigrazione, inventati in epoca fascista, conosceranno così nuova fortuna anche in Italia.
Ottima analisi